國家政策

新華社北京2月25日電?近日，中共中央、國務院印發了《國家突發事件總體應急預案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。《國務院關于實施國家突發公共事件總體應急預案的決定》（國發〔2005〕11號）同時廢止。

《國家突發事件總體應急預案》主要內容如下。

為有效防范化解重大安全風險、應對突發事件，保護人民群眾生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，制定本預案。

1　總則

1.1　總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨的全面領導，堅持人民至上、生命至上，堅持底線思維、極限思維，堅持預防為主、預防與應急相結合，全面貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全，建立健全統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制和綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的工作體系，完善應急預案體系，壓實各方責任，完善大安全大應急框架下應急指揮機制，深入推進應急管理體系和能力現代化。

1.2　適用范圍

本預案適用于黨中央、國務院應對特別重大突發事件工作，指導全國突發事件應對工作。

1.3　突發事件分類分級

本預案所稱突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

（1）自然災害。主要包括水旱、氣象、地震、地質、海洋、生物災害和森林草原火災等。

（2）事故災難。主要包括工礦商貿等生產經營單位的各類生產安全事故，交通運輸、海上溢油、公共設施和設備、核事故，火災和生態環境、網絡安全、網絡數據安全、信息安全事件等。

（3）公共衛生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、群體性中毒，食品安全事故、藥品安全事件、動物疫情，以及其他嚴重影響公眾生命安全和身體健康的事件。

（4）社會安全事件。主要包括刑事案件和恐怖、群體性、民族宗教事件，金融、涉外和其他影響市場、社會穩定的突發事件。

上述各類突發事件往往交叉關聯、可能同時發生，或者引發次生、衍生事件，應當具體分析，統籌應對。

按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大、一般4級。突發事件分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定，作為突發事件信息報送和分級處置的依據。社會安全事件分級另行規定。

1.4　應急預案體系

突發事件應急預案體系包括各級黨委和政府以及縣級以上黨委和政府有關部門、基層組織、企事業單位、社會團體等制定的各類突發事件應急預案以及相關支撐性文件。縣級以上黨委和政府應急預案由總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案組成。

2　組織指揮體系

2.1　國家層面指揮體制

黨中央、國務院對特別重大突發事件應對工作作出決策部署，根據實際需要設立國家突發事件應急指揮機構，指定相關負責同志組織突發事件應對工作，成員由黨中央、國務院、中央軍委有關部門及地方黨委和政府負責同志等組成；必要時，可派出工作組或者設立前方指揮部指導有關工作。

中央和國家機關有關部門按照職責分工組織協調指導本領域突發事件應對管理工作，承擔相關國家突發事件應急指揮機構綜合協調工作，具體職責在相關國家專項應急預案中予以明確。其中，公安部負責協調處置社會安全類重大突發事件；國家衛生健康委負責衛生應急工作；應急管理部負責組織指導協調安全生產類、自然災害類等突發事件應急處置；生態環境部負責協調處置突發生態環境事件應急工作；中央網信辦負責協調處理網絡安全、網絡數據安全與信息安全類突發事件。

2.2　地方層面指揮體制

縣級以上地方黨委和政府按照有關規定設立由本級黨委和政府主要負責同志牽頭組成的突發事件應急指揮機構，統一指揮協調本地突發事件應對工作；根據實際需要設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件應對工作。突發事件發生后，可視情設立現場指揮機構，統一組織指揮現場應急處置與救援工作，并結合實際按規定成立臨時黨組織，加強思想政治工作，發揮戰斗堡壘作用。

鄉鎮（街道）、開發區、工業園區、港區、風景區等應當完善應急管理組織體系，明確專門工作力量，細化應急預案，做好本區域突發事件應對組織協調工作。村（社區）應當增強監測預警、信息報告、先期處置和組織動員能力，依法健全應急工作機制，做好本區域應急管理相關工作。

相鄰地區應當建立信息共享和應急聯動機制，共同做好區域性、流域性、關聯性強的突發事件防范應對工作。

2.3　專家組

各級各類突發事件應急指揮機構建立相關專業人才庫，根據實際需要聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發事件應急處置工作。

3　運行機制

3.1　風險防控

堅持從源頭防范化解重大風險。縣級以上地方黨委和政府應當健全風險防范化解機制，將安全風險防范納入基層網格化管理，按規定組織對各類危險源、危險區域和傳染病疫情、生物安全風險等進行調查、評估、登記，加強風險早期識別和信息報告、通報。各地應當定期組織開展公共安全形勢分析，必要時向社會通報。

3.2　監測與預警

3.2.1　監測

各地各有關部門應當完善監測網絡，整合信息資源，加強對氣象、水文、地震、地質、森林、草原、荒漠、海洋、生態環境、空間目標，重大危險源、危險區域、重大關鍵基礎設施、交通運輸狀況、人員分布和流動情況，傳染病和不明原因疾病、動物疫情、植物病蟲害、食品藥品安全、金融異動、網絡數據安全、人工智能安全等綜合監測，推動專業監測和群測群防深度融合，多種途徑收集獲取并共享信息，建立健全基礎信息數據庫，加強信息綜合和分析研判，及早發現可能引發突發事件的苗頭性信息，提出預警和處置措施建議。

3.2.2　預警

國家建立健全突發事件預警制度。按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度，將預警級別分為一級、二級、三級、四級，分別用紅色、橙色、黃色、藍色標示，一級為最高級別，劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定。縣級以上地方政府負責統一發布或者授權相關部門、應急指揮機構發布預警信息，結合實際制定具體實施辦法。

（1）預警信息發布。可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，根據分級標準確定預警級別，發布相應級別的預警信息，決定并宣布有關地區進入預警期，向有關方面報告、通報情況，并根據事態發展及時作出調整。

預警信息應當采用統一格式，主要內容包括預警類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、公眾應當采取的防范措施和發布機關、發布時間等。

（2）預警信息傳播。綜合運用突發事件預警信息發布系統、應急服務平臺、應急廣播、短信微信等手段，擴大預警覆蓋面；對老幼病殘孕等特殊人群和學校、養老服務機構、兒童福利機構、未成年人救助保護機構等特殊場所，農村偏遠地區等警報盲區，夜間等特殊時段，采取鳴鑼吹哨、敲門入戶等針對性措施精準通知到位。

（3）預警響應措施。預警信息發布后，依法采取轉移疏散人員、預置應急力量、調集物資裝備、保衛重點目標、保障公共設施安全運行等措施。必要時，依法采取封控有關區域、暫停公共場所活動、錯峰上下班或者停課、停業、停工、停產、停運以及其他防范性、保護性措施。

（4）預警解除或者啟動應急響應。突發事件危險已經消除的，及時解除預警，終止預警期，并解除已經采取的有關措施；突發事件已經發生或者研判將要發生的，立即啟動應急響應。

3.3　處置與救援

3.3.1　先期處置與信息報告

規范和加強全國突發事件信息報送工作。地方各級黨委和政府應當建立健全突發事件信息報告工作機制，及時、客觀、真實向上級黨委和政府報送突發事件信息，不得遲報、謊報、瞞報、漏報，不得壓制、阻撓報送緊急信息。

（1）突發事件發生后，涉事單位應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急處置與救援工作，如實向所在地黨委、政府或者其相關部門報告，提出支援需求，并根據事態發展變化及時續報。鄉鎮（街道）和村（社區）統籌調配本區域各類資源和力量，按照相關應急預案及時有效進行處置，控制事態。任何單位和個人獲悉突發事件，均應當通過110接處警電話或者其他渠道報告。各地探索建立突發事件信息統一接報處置體系。

報告內容主要包括時間、地點、信息來源、事件性質、影響范圍及損害程度、人員傷（病）亡和失聯情況、發展趨勢、已經采取的措施等。

（2）地方各級黨委和政府及其相關部門應當加強突發事件信息獲取、核實、研判，按規定報告并通報相關方面。

（3）事件可能演化為特別重大、重大突發事件的，應當立即報告，不受突發事件分級標準限制。

3.3.2　響應分級

國家建立健全突發事件應急響應制度。國家層面應急響應級別按照突發事件的性質、特點、危害程度和影響范圍等因素，由高到低分為一級、二級、三級、四級，具體啟動條件和程序在國家有關專項應急預案和部門應急預案中予以明確。

地方各級黨委和政府應當結合本地實際進一步細化應急響應制度，在突發事件應急預案中確定應急響應級別。

突發事件發生后，相關黨委和政府及其部門立即按照應急預案啟動應急響應，并根據事態發展情況及時調整響應級別。對于小概率、高風險、超常規的極端事件要果斷提級響應，確保快速有效控制事態發展。

3.3.3　指揮協調

突發事件應急指揮實行中央、地方分級指揮和隊伍專業指揮相結合的指揮機制。

初判發生特別重大或者重大突發事件的，原則上由事發地省級黨委和政府組織指揮應對工作；初判發生較大、一般突發事件的，原則上分別由市級、縣級黨委和政府組織指揮應對工作。涉及跨行政區域的，由有關行政區域聯合應對或者共同的上一級黨委和政府組織指揮應對工作。超出本行政區域應對能力的，由上一級黨委和政府提供響應支援或者指揮協調應對工作。必要時，由國家相關應急指揮機構或者經黨中央、國務院批準新成立國家突發事件應急指揮機構，統一指揮協調應對工作。

突發事件應對中，所有進入現場的應急力量、裝備、物資等服從現場指揮機構統一調度，其中相關應急力量按規定的指揮關系和指揮權限實施行動，確保相互銜接、配合順暢。

3.3.4　處置措施

突發事件發生后，相關地方黨委和政府迅速組織力量、調集資源，按照有關規定和實際情況開展人員搜救、搶險救災、醫療救治、疏散轉移、臨時安置、應急救助、監測研判、損失評估、封控管控、維護秩序、應急保障等處置工作，采取與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應的措施，并防止引發次生、衍生事件。必要時可依法征收、征用單位和個人的財產作為應急物資。中央和國家機關有關部門給予支援支持。有關具體處置措施，應當在相關應急預案中予以進一步明確。

需要國家層面應對時，國家突發事件應急指揮機構主要采取以下措施：

（1）組織協調有關地區和部門負責人、醫療專家、應急隊伍參與應急處置與救援；

（2）協調有關地區和部門提供應急保障，包括協調事發地中央單位與地方黨委和政府的關系，調度各方應急資源等；

（3）研究決定地方黨委和政府提出的請求事項，重要事項報黨中央、國務院決策；

（4）及時向黨中央、國務院報告應急處置與救援工作進展情況；

（5）研究處理其他重大事項。

3.3.5　信息發布與輿論引導

國家建立健全突發事件信息發布制度。突發事件發生后，有關地方黨委和政府及其有關部門應當按規定及時向社會發布突發事件簡要信息，隨后發布初步核實情況、已采取的應對措施等，并根據事件處置情況做好后續發布工作。

發生特別重大、重大突發事件，造成重大人員傷亡或者社會影響較大的，省級黨委和政府或者負責牽頭處置的中央和國家機關有關部門發布信息。國家層面應對時，由國家突發事件應急指揮機構或者中央宣傳部會同負責牽頭處置的部門統一組織發布信息。一般情況下，有關方面應當在24小時內舉行首場新聞發布會。

加強輿論引導，按規定及時、準確、客觀、全面發布信息，對虛假或者不完整信息應當及時予以澄清。

3.3.6　應急結束

突發事件應急處置工作結束，或者相關威脅、危害得到控制和消除后，按照“誰啟動、誰終止”的原則，由相關黨委和政府或者有關應急指揮機構、部門宣布應急結束，設立現場應急指揮機構的應當及時撤銷。同時，采取必要措施，防止發生次生、衍生事件或者突發事件復發。

3.4　恢復與重建

3.4.1　善后處置

相關地方黨委和政府應當組織做好救助、補償、撫慰、撫恤、安置、理賠等工作，對受突發事件影響的群眾提供心理援助和法律服務，加強疫病防治和環境污染治理。對征用財產可以返還部分及時返還，財產被征收、征用或者征用后毀損、滅失的，按規定給予補償。有關部門應當及時快速核撥救助資金和物資。

3.4.2　調查與評估

相關地方黨委和政府應當及時組織對突發事件造成的影響和損失進行調查與評估，并做好相關資料的收集、整理和歸檔工作。其中，特別重大突發事件，由國務院派出調查組或者黨中央、國務院授權有關部門牽頭組織，會同相關地方查明事件的起因、經過、性質、影響、損失、責任等，總結經驗教訓，復盤評估應對工作，提出改進措施建議，向黨中央、國務院作出報告，并按照有關規定向社會公開，相關結論作為災害救助、損害賠償、恢復重建、責任追究的依據。

地方各級黨委和政府應當組織對本行政區域上一年度發生的突發事件進行總結評估。

3.4.3　恢復重建

恢復重建工作堅持中央統籌指導、地方作為主體、全社會廣泛參與，原則上由相關地方政府負責。需要國家援助或者統籌協調的，由事發地省級政府提出請求，國務院有關部門根據調查評估報告和受災地區恢復重建規劃，提出解決建議或者意見，報經國務院批準后組織實施。

4　應急保障

4.1　人力資源

（1）國家綜合性消防救援隊伍是應急救援的綜合性常備骨干力量，應當加強力量體系建設管理。宣傳、網信、工業和信息化、公安、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業農村、文化和旅游、衛生健康、應急管理、語言文字、能源、國防科工、移民、林草、鐵路、民航、中醫藥、疾控、人民防空、紅十字會等部門和單位根據職責分工和實際需要，依托現有資源，加強本行業領域專業應急力量建設。加強國家區域應急力量建設。

（2）依法將軍隊應急專業力量納入國家應急力量體系，作為應急處置與救援的突擊力量，加強針對性訓練演練。

（3）鄉鎮（街道）、開發區、工業園區、港區、風景區等以及有條件的村（社區）可以單獨建立或者與有關單位、社會組織共同建立基層應急救援隊伍，發展壯大群防群治力量，有效發揮先期處置作用。

（4）各地各有關部門完善相關政策措施，鼓勵支持推動社會應急力量發展，健全參與應急救援現場協調機制，引導規范有序參與應急處置與救援行動。

健全各類應急隊伍間的協作配合機制，加強共訓共練、聯勤聯演和相關裝備、器材、物資、訓練設施等的共享共用，做好安全防護，形成整體合力。增進應急隊伍國際交流與合作。

4.2　財力支持

（1）防范和應對突發事件所需財政經費，按照財政事權和支出責任劃分，分級負擔。地方各級政府應當將突發事件防范和應對工作所需經費納入本級預算，財政和審計部門應當對突發事件財政應急保障資金的使用和效果進行監督和評估。

（2）積極發揮商業保險作用，健全保險體系，發展巨災保險，推行農村住房保險、保障民生類相關保險以及安全生產、環境污染和食品安全責任保險等，鼓勵單位和公民參加保險。各地各有關部門和單位應當為參與應急救援、傳染病疫情防控等的人員購買人身意外傷害等保險，并配備必要的防護裝備和器材，減少安全風險。

（3）鼓勵公民、法人和其他組織進行捐贈和援助，有關部門和單位要加強對捐贈款物分配、使用的管理。

4.3　物資保障

（1）應急管理部會同國家發展改革委、工業和信息化部、公安部、財政部、自然資源部、生態環境部、交通運輸部、商務部、國家衛生健康委、國務院國資委、市場監管總局、國家糧食和儲備局、國家林草局、國家藥監局等構建應急物資保障體系，完善應急物資實物儲備、社會儲備和產能儲備，制定儲備規劃和標準，建立重要應急物資目錄，優化物資品種和儲備布局，完善物資緊急配送體系；加強國家重要物資監測，對短期可能出現的物資供應短缺，建立集中生產調度機制和價格臨時干預機制；完善應急物資補充更新相關工作機制和應急預案，確保所需應急物資特別是生活必需品、藥品等及時供應。

（2）地方各級政府應當根據有關法律、法規等規定，規劃建設管理應急避難場所，做好物資儲備和保障工作。鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應急自救物資和生活必需品。

4.4　交通運輸與通信電力保障

（1）完善綜合交通運輸應急保障體系，交通運輸部、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局、中國國家鐵路集團有限公司等有關部門和單位應當保證緊急情況下應急交通工具的優先安排、優先調度、優先放行，特別要發揮高鐵、航空優勢構建應急力量、物資、裝備等快速輸送系統，確保運輸安全快速暢通；省級政府應當依法建立緊急情況下社會交通運輸工具的征用程序，確保搶險救災人員和物資能夠及時安全送達。

根據應急處置需要，公安、交通運輸等部門按規定對現場及相關通道實行交通管制，健全運力調用調配和應急綠色通道機制，提高應急物資和救援力量快速調運能力。

（2）工業和信息化部、廣電總局等有關部門建立健全應急通信網絡、應急廣播體系，提升公眾通信網絡防災抗毀能力和應急服務能力，推進應急指揮通信體系建設，強化極端條件下現場應急通信保障。

（3）國家發展改革委、國家能源局、國家電網有限公司等有關部門和單位應當建立健全電力應急保障體系，加強電力安全運行監控與應急保障，提升重要輸電通道運行安全保障能力，確保極端情況下應急發電、照明及現場供電搶修恢復。

4.5　科技支撐

（1）加強突發事件應對管理科技支撐，注重將新技術、新設備、新手段和新藥品等應用于監測、預警、應急處置與救援工作。

（2）健全自上而下的應急指揮平臺體系，推進立體化監測預警網絡、大數據支撐、智慧應急、應急預案等數字化能力建設，完善突發事件監測預警、應急值守、信息報送、視頻會商、輔助決策、指揮協調、資源調用、預案管理和應急演練等功能。

中央和國家機關有關部門應當結合各自職責，加強突發事件相關應急保障體系建設，完善保障預案，指導督促地方健全應急保障體系和快速反應聯動機制，確保突發事件發生后能夠快速啟動應急保障機制。

5　預案管理

5.1　預案編制

國家層面專項應急預案、部門應急預案由相關部門組織編制，按程序報批和印發。各地各有關部門負責建立健全本地本系統應急預案體系。重要基礎設施保護、重大活動保障和區域性、流域性應急預案納入專項或者部門應急預案管理。

5.2　預案銜接

各級各類應急預案應當做到上下協調、左右銜接，防止交叉、避免矛盾。應急管理部負責綜合協調應急預案銜接工作，指導應急預案體系建設。各省總體應急預案及時抄送應急管理部。國家專項應急預案報批前，由牽頭部門按程序商應急管理部協調銜接。各地各有關部門做好相關應急預案銜接工作。

5.3　預案演練

國家相關應急指揮機構或者各類應急預案牽頭編制部門應當制定應急演練計劃并定期組織演練。各地應當結合實際，有計劃、有重點地組織對相關應急預案進行演練。各地各有關部門加強應急演練場所建設，為抓實抓細培訓演練工作提供保障。

5.4　預案評估與修訂

各地各有關部門應當加強應急預案的動態優化和科學規范管理，及時根據突發事件應對和演練評估結果對應急預案內容作出調整，定期組織對相關應急預案進行評估和修訂，增強應急預案的針對性、實用性和可操作性。

5.5　宣傳與培訓

本預案實施后，應急管理部應當會同中央和國家機關有關部門做好宣傳、解讀和培訓工作。地方各級黨委和政府應當針對本地特點開展突發事件應急預案的宣傳和培訓工作，并通過多種方式廣泛組織開展應急法律法規和安全保護、防災減災救災、逃生避險、衛生防疫、自救互救等知識技能宣傳和教育培訓，筑牢人民防線。各有關方面應當有計劃地對領導干部、應急救援和管理人員進行培訓，提高其應急能力。

5.6　責任與獎懲

突發事件應急處置與救援工作按規定實行地方黨政領導負責制和責任追究制，納入對有關黨政領導干部的監督內容。對在突發事件應急處置與救援中作出突出貢獻的集體和個人，按照有關規定給予表彰和獎勵；對存在違法違規行為的，依照有關國家法律和黨內法規追究責任；對未按規定編制修訂突發事件應急預案、未定期組織應急預案演練的，依照有關規定追究責任。